受樓市、土地市場低迷影響，去年地方政府賣地收入大降，但今年預計基本能止跌。

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近日，31省份相繼公開了2022年預算執行情況和2023年預算草案的報告（下稱“預算報告”），其中公布了去年政府性基金預算收入和今年收入預期。31省份中29個省份去年政府性基金收入都有不同程度下降，最大降幅超六成，主要受土地出讓收入下滑。

此前財政部數據也顯示，2022年全國地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入約6.7萬億元，比上年減少約2萬億元，同比下降約23%。

第一財經根據預算報告，統計31省份今年政府性基金預算總收入預計約為7.2萬億元，同比下降1.9%，相比上年降幅（-21.6%）明顯縮窄。

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，今年宏觀經濟將持續復蘇，一系列穩增長政策持續推出有利于提振居民信心和居民收入，奠定房地產市場逐步恢復的基礎。同時，穩樓市政策將推動房地產市場逐步回暖。更重要的是，優質頭部房企融資問題將得到解決，房企風險逐步緩釋，拿地能力增強。因此，2023年土地市場有望企穩，土地出讓收入總體恢復。但從恢復節奏看，可能要在下半年產生明顯效果，上半年預計還要進一步觀察。

除了土地出讓收入企穩外，專家預計地方政府性基金總收入中地方政府專項債務收入仍將維持在4萬億元左右的高位，而這筆資金將帶動有效投資擴大需求，體現積極財政政策“加力提效”，助推經濟運行在合理區間。

多數負增長，最高降幅超六成

地方政府財政收入中，除了以稅收為主的一般公共預算收入外，另一大財力來自政府性基金收入，而其中又以土地出讓收入為主，去年占政府性基金收入比重約九成。

近20年來，隨著房地產市場快速發展，地方政府土地出讓收入增長較快，2021年達到8.7萬億元的峰值，這背后體現了“土地財政”對地方的重要性。

不過，受房地產市場波動等影響，土地出讓收入波動明顯，這也帶動政府性基金收入上下波動。根據財政部數據，2022年地方土地出讓收入約為6.7萬億元，23%的同比降幅創十來年新低。

羅志恒表示，2021年下半年以來房地產市場持續低迷，主要緣于房企債務風險以及疫情導致的居民預期轉弱。2022年房地產市場（含土地市場）持續低迷，帶動地方政府土地出讓收入增速快速下行，在一定程度上沖擊地方可用財力。

根據31省份預算報告，去年僅有海南（31.1%）和上海（7.7%）土地出讓收入保持增長。其他省份土地出讓收入均呈現負增長，降幅不一。降幅較小的如四川，僅有個位數。而降幅較大的有天津、吉林、青海，均超六成。

盡管去年各省份土地出讓收入普降，但收入規模排名變化不大。羅志恒發現，去年江蘇（10690億元）、浙江（8336億元）土地出讓收入依然穩居全國前二，山東（5396億元）升至第三，廣東（4666億元）降至第四。

根據廣東預算報告，去年受房地產市場調整影響，當地國有土地使用權出讓收入下降較多。

羅志恒表示，經濟發展水平較高的省份“土地財政”規模往往不小。東部沿海省市經濟發展水平較高，人口持續流入，房地產行業熱度較高，土地市場較為活躍，需求旺盛。這也使得東部地區多數省份土地出讓收入規模領跑全國。

今年預期好轉

相比去年絕大多數省份土地出讓收入大幅下滑，根據各省份預算報告，今年多數省份預計土地出讓收入能夠止跌，甚至大幅增長。

部分省份尚未披露今年土地出讓收入預計數據，但所有省份均公開了今年政府性基金收入預計金額，借此基本能反映地方對今年土地出讓收入的預期。

根據預算報告，第一財經統計發現，31省份中有21個省份預計今年政府性基金預算收入能夠實現增長。從具體增速來看差異較大，廣東、山東預計政府性基金預算收入能夠實現個位數增長，而天津、遼寧預計收入增速超過100%。

比如，廣東預算報告顯示，預計今年全省政府性基金預算收入約5352億元，增長3%。其中土地出讓收入約4798億元，增長2.8%。

新疆預算報告顯示，預計今年政府性基金預算收入同比增長60.3%，主要是中央提前下達專項債務限額和國有土地使用權出讓收入增加。吉林省預算報告預計今年政府性基金預算收入同比增長30.5%，主要是全省土地出讓收入預期增加。陜西預算報告顯示，預計今年政府性基金預算收入增長39.2%，主要是西安市地鐵儲備和城市更新開發出讓地塊預期收入增加較多。

羅志恒表示，根據前幾輪周期的經驗，房地產周期觸底回升時，通常是一二線城市領漲，并通過示范效應逐步外溢至三四線城市。但鑒于“房住不炒”、房地產風險仍未有效化解、城鎮化進程步入后期等，本輪周期的上行斜率或將低于前幾輪。各省份預算報告對政府性基金預算收入的預期也出現較為明顯的分化。

“部分省份2023年增速預期較高，但主要是受到低基數影響，實際上2022~2023兩年平均增速為負。如天津、遼寧、吉林、云南等省份預計2023年政府性基金預算收入同比分別為134.3%、109.5%、30.5%、29.6%，但兩年平均增速分別為-6.1%、-3.7%、-28.7%和-14.0%。”羅志恒說。

他表示，經濟持續復蘇預期下，以海南為代表的旅游產業相對發達的地方省份預計2023年政府性基金預算收入增速較高，達到17.8%。同時，在近年大宗商品價格上漲背景下，以內蒙古、陜西、寧夏為代表的資源型省份GDP增速高于全國平均水平，有關企業投資擴產意愿、部分居民購房意愿相對較高，也有助于土地市場更快回暖。上述3個省份均預計2023年政府性基金預算收入保持較快增長。

不過，也有10個省份預計今年政府性基金預算收入繼續下降，主要也是預計土地收入下降所致。比如，江蘇預算報告顯示，2023年全省政府性基金預算收入預計9636.31億元，同比下降約16%。其中國有土地使用權出讓收入9000億元，同比下降約16%。四川預算報告顯示，今年政府性基金收入預計2400億元，同比下降約50%。其中國有土地使用權出讓收入2000億元，同比下降約54%。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇稱，今年各地土地出讓收入好于去年是確定性事件，但不會有根本性改觀。當下地方財政“饑渴”，都想在“土地財政”上下功夫，但各地的預計數與實際執行數可能偏差很大，房地產市場難現以往的“繁榮”。2023年一些地方土地出讓收入可能的高增長，主要是因為去年的低基數，絕對體量不會樂觀。“土地財政”的邊際效用在遞減，某種程度上還會產生負激勵、負調節，同樣需要引起高度重視。

羅志恒也表示，歷年的政府性基金預算、土地出讓收入的執行數據與預算數據差異較大，這主要是因為房地產市場的運行波動較大，受到貨幣政策、房地產調控政策、土地供應和房企經營風險等影響。過去房地產市場的高杠桿和金融屬性加劇了這種波動性，在“房住不炒”總基調下，內外部的復雜宏觀形勢沖擊房地產企業、居民信心等，使得房地產市場波動也較大。

“但收入預期目標和增速仍有一定意義，其一，若沒有目標，就缺乏行動的導向和依據，各地土地出讓市場運行和調控就缺乏基本的依據。其二，我國當前財政收支緊平衡，對財政統籌能力要求更高，如果因為土地市場波動大而不去做預算估計，提高統籌能力就缺乏立足點。因此我們要不斷提高預算目標的合理性和邏輯性。”羅志恒說。

“未來土地財政向何處去，要結合未來國家戰略、經濟產業結構轉型及財稅改革趨勢綜合判斷。中期來看，隨著房地產行業高杠桿、高周轉時代終結，房地產市場健康平穩發展，土地出讓收入也將回歸常態化低增長。”羅志恒說。

專項債提前下達超2萬億

上述政府性基金收入并非全口徑的收入，其中沒有包括規模龐大的地方政府專項債務收入。

地方政府專項債務收入來自地方政府發行專項債券（下稱“專項債”）籌集的資金，近些年為了擴大有效投資補短板，對沖經濟下行壓力，地方政府新增專項債收入規模快速攀升，2022年首次突破4萬億元，而今年新增專項債收入規模將在3月份全國兩會期間揭曉。

為了穩經濟，盡早發揮債券資金效應，去年底財政部已經提前下達了部分今年新增專項債額度，根據31省份預算報告披露數據，提前下達的額度首次超過2萬億元，達2.19萬億元，比上年增長50%。

今年1月份以來，不少省份已經發行了新增專項債，截至目前發債金額超過6000億元。一些省份要求加快發債，力爭在上半年完成提前批專項債發行使用。

多位財稅專家告訴第一財經，今年提前批2.19萬億元新增專項債主要投向市政、產業園、交通等重大基礎設施項目，以及新基建等領域，各地盡快發債將推動這些重大項目落地，穩投資穩增長。

隨著土地出讓收入有望止跌，疊加專項債發力，專家認為今年地方政府性基金支出將保持一定增長，這也體現了積極財政政策“加力提效”，適度擴大財政支出規模。

財政部數據顯示，受去年土地出讓收入下滑拖累，去年地方政府性基金預算支出同比下降4.7%。羅志恒預計，今年地方政府性基金預算支出增速將高于去年。

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