中央經(jīng)濟(jì)會議明確2022年經(jīng)濟(jì)工作要 “穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”。其中，對財政政策提出“要保證財政支出強(qiáng)度，加快支出進(jìn)度”，表明2022年的財政擴(kuò)張力度較大，2022年基建投資增速有望上升。由此，我們基于2021年財政資金執(zhí)行及結(jié)余情況，對2022年“寬財政”資金來源進(jìn)行規(guī)模測算，并據(jù)此估算基建投資。

廣義財政視角測算基建資金

按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議對財政政策的發(fā)力要求，2021年結(jié)余的資金將在2022年預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)一步補(bǔ)充財政支出。我們將2021年結(jié)余資金考慮至2022年的實際財政收支中，可以得到2022年的實際赤字率預(yù)估值。如果2022年預(yù)算赤字率為3.2%，加上調(diào)用結(jié)余資金后，一般公共預(yù)算實際赤字率由3.7%升至5.0%，加上政府性基金支出的廣義實際赤字率由5.4%升至8.4%，可見財政發(fā)力程度較大。由此，可以進(jìn)一步通過財政發(fā)力資金中的基建支出來測算對基建的拉動情況。

具體來看，2021年廣義財政資金較年初預(yù)算預(yù)留空間約2.76萬億元，其中，一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算分別約為0.87萬億元、1.89萬億元。

在一般公共預(yù)算方面，收入總量與支出總量分別約為24.2萬億元、25.0萬億元，預(yù)計將使用調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金約0.92萬億元，假設(shè)仍按照年初預(yù)算使用1.68萬億元，則一般公共預(yù)算較年初預(yù)算可預(yù)留空間約0.87萬億元。

從收入端來看，按實際收支情況分為三個細(xì)分項，包括一般公共預(yù)算收入、國債凈融資收入、一般債凈融資收入。第一，2021年全年一般公共預(yù)算收入執(zhí)行數(shù)約20.8萬億元。截至2021年11月，收入進(jìn)度97%，高于歷史同期約3~4個百分點，由于前期財政收入較好，全年預(yù)算大概率超收。基于目前收入進(jìn)度及全年經(jīng)濟(jì)增長情況，假設(shè)全年公共預(yù)算收入執(zhí)行率為105%。

第二，2021年國債凈融資收入、一般債凈融資收入分別約2.33萬億元、1.12萬億元。由于中央赤字、地方赤字分別安排2.75萬億元、0.82萬億元，通常會在年末進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行編制時通過調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進(jìn)行調(diào)整，使得最終中央與地方的赤字額與預(yù)算數(shù)一致。從支出端來看，截至2021年11月，支出進(jìn)度為86%，低于大部分歷史同期，但較2020年稍有加快，考慮年底預(yù)算支出投向除特殊疫情影響外不會有較大波動，因而仍假設(shè)支出端預(yù)算執(zhí)行率為100%，則2021年全年一般公共預(yù)算支出約25.0萬億元。

在政府性基金預(yù)算方面，收入總量與支出總量分別約為13.4萬億元、11.8萬億元，預(yù)計將結(jié)余資金約1.9萬億元。

綜合來看，廣義財政資金可預(yù)留約2.8萬億元，由此，2021年廣義財政收支較預(yù)算有較大節(jié)余，可為2022年提供財政資金空間支持。

下文將從一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算與城投債凈融資中的基建相關(guān)支出三個角度出發(fā)，估算基建支出的規(guī)模。

1.基建支撐點之一般公共預(yù)算

在一般公共預(yù)算方面，經(jīng)過測算，基建支出總量約6.9萬億元。

從收入端來看，一般公共預(yù)算收入通常與宏觀經(jīng)濟(jì)運行情況變化較為一致，在預(yù)算編制時將結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運行情況，本年收入執(zhí)行情況預(yù)計下一年的預(yù)算收入。考慮到2021年預(yù)算執(zhí)行情況較好，存在一定的超收，而2022年宏觀經(jīng)濟(jì)增長壓力較大，GDP增速將下降，同時需出臺新的減稅降費政策以應(yīng)對穩(wěn)增長壓力，由此2022年一般公共預(yù)算增速將承受較大壓力，增速或?qū)⒚黠@下降，假設(shè)2022年宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為5.5%的情況下，一般公共預(yù)算收入約21.3萬億元，同比增速約為2.7%。

從支出端來看，為發(fā)揮財政支出對宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定作用，通常財政支出與政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)關(guān)系密切，通過數(shù)據(jù)對比，我們發(fā)現(xiàn)，政府支出預(yù)算總量通常與當(dāng)年宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)增速下的GDP總量變化較為一致。由于2022年宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長壓力較大，假設(shè)基準(zhǔn)情境下對宏觀經(jīng)濟(jì)的GDP增長目標(biāo)為5.5%，預(yù)算赤字率約為3.2%，則一般公共預(yù)算財政支出約安排預(yù)算27.6萬億元，由于2021年一般公共預(yù)算支出較預(yù)算結(jié)余約8000億元，政府性基金結(jié)余資金較多，可調(diào)入一般公共預(yù)算及結(jié)余資金留存使用，因此2022年為應(yīng)對穩(wěn)增長壓力，對應(yīng)使用調(diào)入資金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金較多，約2.4萬億元。

一般公共預(yù)算中基建相關(guān)支出主要包括交通運輸支出、農(nóng)林水支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出以及節(jié)能環(huán)保支出，因此以四項支出合計值作為基建支出的大致替代值。從歷史情況看，一般公共預(yù)算中的基建支出占比相對較為穩(wěn)定，在23%~29%之間，近年來特別是疫情情況下，基建支出占比相對下降。2022年在兜牢“三保”支出、注重需求側(cè)的政策方向下，民生類支出剛性較強(qiáng)，教育、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等支出有望繼續(xù)保持較高占比，以體現(xiàn)保持社會穩(wěn)定運行的托底作用。因此，一般公共預(yù)算中基建支出占比預(yù)計會延續(xù)當(dāng)前的結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，基建支出占比處于偏低水平，但基于中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“加快支出進(jìn)度……適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”，表明支出節(jié)奏會有所提前。我們以基建相關(guān)支出占一般公共預(yù)算支出的不同比例分別假設(shè)悲觀情境、基準(zhǔn)情境、樂觀情境三種情況，比例分別為23%、25%、27%，對應(yīng)基建支出為6.4萬億元、6.9萬億元、7.5萬億元。

2.基建支撐點之政府性基金

在政府性基金方面，預(yù)計2022年政府性基金收入增速下滑，支出增速上升。

從收入端來看，政府性基金預(yù)算收入在預(yù)算編制時，會根據(jù)當(dāng)年收入執(zhí)行情況，結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢變化、政策調(diào)整等因素進(jìn)行編制。通常下一年預(yù)算收入增速與上一年預(yù)算執(zhí)行情況變化方向較為一致，我們據(jù)此結(jié)合土地市場情況對政府性收入增速進(jìn)行估計。根據(jù)目前政府性基金收入進(jìn)度，2021年預(yù)算執(zhí)行率約為105%，盡管較預(yù)算有一定增加，但參考?xì)v史情況，政府性基金收入執(zhí)行率通常會高于100%， 2021年預(yù)算執(zhí)行率為除2015年外的最低值。由此，考慮到2021年預(yù)算執(zhí)行率下降、土地市場熱度減弱、土地征收管理趨嚴(yán)等多重因素，預(yù)計2022年政府性基金預(yù)算收入增速大概率會下行，初步估計收入增速為-6%左右，對應(yīng)的政府性基金預(yù)算收入約9.3萬億元。

從支出端來看，按照“以收定支、專款專用、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，在收入為9.3萬億元的基礎(chǔ)上，考慮3.65萬億元的新增專項債及2021年未下達(dá)的1824億元，則政府性基金支出約安排預(yù)算13.2萬億元。同時，在估計政府性基金實際支出時，需要從兩方面對政府性基金支出進(jìn)行增減調(diào)整，一方面，參考?xì)v史情況，通常政府性基金實際支出會有1.0萬億~1.8萬億元的結(jié)余留待下一年，考慮2022年穩(wěn)增長需要，假設(shè)2022年實際結(jié)余1萬億元。另一方面，政府性基金實際支出需要考慮上一年度的部分結(jié)余資金留待當(dāng)年使用的情況，扣除一定的調(diào)入一般公共預(yù)算后需要進(jìn)行調(diào)整。2021年度政府性預(yù)算結(jié)余資金約1.9萬億元，包括調(diào)入一般公共預(yù)算資金和結(jié)轉(zhuǎn)下年支出兩部分，假設(shè)調(diào)入資金6000億元，剩余1.3萬億元形成2022年的政府性基金實際支出。由此，2022年政府性基金實際支出約為13.5萬億元，增速約14%。

3.基建支撐點之城投債凈融資

在城投債凈融資方面，經(jīng)過測算，城投債凈融資中基建支出總量約0.7萬億元。2022年城投債到期規(guī)模與2020年基本一致，較歷史情況償債壓力偏高。從歷史情況看，城投債發(fā)行與到期規(guī)模的比例有一定規(guī)律，自2015年到期規(guī)模2萬億元及以上時，對應(yīng)比例值約在1.3~1.7倍之間。考慮到2022年繼續(xù)嚴(yán)格監(jiān)管地方政府隱性債務(wù)且到期壓力相對偏大，我們假設(shè)基準(zhǔn)情況下該比例約為1.5，與2021年一致。我們分別假設(shè)悲觀情境、基準(zhǔn)情境、樂觀情境下該倍數(shù)分別為1.3、1.5、1.7倍，同時假設(shè)城投債凈融資中約60%投向基建，則對應(yīng)基建支出分別約為0.5萬億、0.7萬億、0.8萬億元。

發(fā)力的基建資金能拉動多少增速

2022年廣義財政及城投債凈融資總和基準(zhǔn)情境下基建支出約10.9萬億元，將拉動基建增速約7.6個百分點，對應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增速約為6.5%。需要注意的是：財政資金（包括專項債）可以作項目資本金，按不同項目類型資本金比例不一，除產(chǎn)能過剩行業(yè)項目為30%~40%外，一般為20%或25%，其余資金可以以貸款等方式獲得，因此，作為財政預(yù)算內(nèi)資金支出的部分是可以撬動更多的基建投資資金的。而城投債不能作為項目資本金，它不過是信貸的替代物，通常是作為項目資本金以外的部分構(gòu)成固定資產(chǎn)基建投資資金。

在基準(zhǔn)情境下，廣義財政與基建支出較2020年增長較多，從歷史情況來看，自2012年以來，上述三個視角貢獻(xiàn)的基建資金與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的比例約在45%~60%之間。假設(shè)2022年穩(wěn)增長壓力下這一比例偏高為55%，則2022年基建投資額約為20.0萬億元，對應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增速約為6.5%，相對于2021年1~11月累計同比增速-0.2%加快6.7個百分點。若給定其他領(lǐng)域投資不變，則整個固定資產(chǎn)投資將加快1.6個百分點。若進(jìn)一步考慮到間接效應(yīng)，固定資產(chǎn)投資增速應(yīng)該會更高。

（魯政委系興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

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