長三角一體化發展國家戰略實施三年多來，立足于長三角一體化發展新階段，針對當前存在的主要問題，按照更高質量一體化發展的新要求新使命，筆者試著從空間部署、重點領域等方面提出相關對策路徑建議。

(資料圖)

新挑戰

1.縮小與世界級城市群發展差距、提升發展質態的難度還很大。

長三角雖然是我國經濟最發達地區，人均GDP按2020年全年平均匯率折算約為1.6萬美元，但在六大世界級城市群中依然排最低。長三角每平方公里產出接近1000萬美元，不足日本太平洋沿岸城市群的1/10，也遠低于英國中南部城市群和美國大西洋沿岸城市群。研發經費比重從2018年的2.8%提升到2020年的3.0%，但科技創新能力不強，卡脖子技術依然存在，系統性和基礎性創新成果不顯著，科技成果轉化率僅10%，而發達國家達到40%。

2.地區間產業專業化協同分工水平依然不高，分工特色不明晰。

區域優勢產業重合度較高的狀況沒有根本改變，依靠招商引資發展產業，各地市很難擁有獨特的產業結構。而且在各地發布的“十四五”規劃綱要中，各地級市主打新材料、新能源、集成電路、生物醫藥、科技服務等，各縣主打人工智能、生物醫藥、新材料、新能源汽車、高端裝備、文化旅游等，各地發展的重點相似度非常高。同質化布局可能導致低水平重復和產能過剩，無法形成整體的產業競爭力和效率。

3.重要資源和重要政策的大城市極化趨勢短期內很難扭轉。

電子信息、生物醫藥、航空航天、節能環保等布局高度依賴技術、人才等創新要素，主要集中在科教資源豐富、科研能力雄厚、產業基礎扎實的長三角核心區和中心城市，中小城市發展存在更大困難。開放與合作的一體化特殊政策幾乎都集中在上海，一體化共享效應還未充分體現，上海虹吸效應大于擴散效應。2020年上海人均一般公共預算支出約3.4萬元，接近南京和杭州的2倍，大約是蘇北、皖北城市平均水平的5倍。過去10年，30%的新增執業醫師、超過一半的三甲醫院集中在滬寧杭合。2009年到2020年，長三角常住人口增長近1600萬，其中55%在滬寧杭合，95%在中心區27個城市。高端科技資源呈現向核心大城市集中、生產廠商向邊緣中小城市轉移態勢。

4.區域合作與協同發展進入利益深水區，改革之路更為艱難、漫長。

交通、旅游、產業等利益共享的合作推進相對容易，但是對于水資源共享和上下游環境聯防聯治等合作推進難度則較大。盡管各省市都出臺了生態補償的相關文件，但以政府主導、雙邊協商的跨區域省際橫向生態補償機制尚不健全，現實中協商溝通依然不夠順暢。第三方溝通協商平臺和運作手段單一，缺乏生態產品購買、水權排污權交易、生態保護和環境治理聯合投入等市場化方式。跨界園區和創新飛地發展參差不齊，不顧互惠互利原則強制推動合作的狀況仍時有發生，成本分擔、收益共享合作機制沒有完全建立起來。

5.不打破行政區劃的毗鄰區域合作實施機制仍需深入探索。

跨區域合作平臺構建與地方行政矛盾不易協調。從地方角度來看，地方在本轄區內的發展自由裁量權在一定程度受到執委會制度規定的約束，發展質量標準有了硬性規定甚至更高要求，往往需要付出較大的制度交易成本和經濟轉型成本。一些原有的制度設計在實際操作中難以執行，如規定土地指標統籌使用，但省市區多級屬地政府根本不愿意把有限指標拿出來共享。

建議路徑

（一）優化空間部署的路徑

1.以同城化推進區域一體化。

充分發揮上海龍頭帶動作用，做大做強上海大都市圈，率先推進上海和蘇州、無錫、常州、南通、嘉興、寧波、舟山、湖州等近滬城市的同城化。加快提升中心城市都市圈同城化水平，推動南京都市圈、合肥都市圈、杭州都市圈等從規劃編制向深入實施轉變，提高中心城市發展能級，強化對周邊城市輻射帶動作用。同時，積極推動跨江城市同城化，優先在蘇南與蘇中地區加快同城規劃編制，促進公共服務、城市建設、產業發展的跨江協同融合。

2.推進多種形式的省際毗鄰地區協同發展。

高水平建設生態綠色一體化發展示范區，優化示范區管理機構協調機制。同時，也需要推動多種形式的省際毗鄰地區，探索多元化的合作制度，為區域協調發展作更多貢獻。加快蘇皖合作區建設，推動雙邊合作向“一地六縣”多邊合作轉變，深化多方共同運作方式和機制。加快滬浙合作發展區建設，依托正在建設的滬蘇湖高鐵和即將開工的通蘇嘉甬，推動杭州灣兩岸合作。推動新安江-千島湖生態補償試驗區建設，深化上下游跨省聯動合作機制，探索多元化生態補償方式，培育上游內生發展動力，形成先行先試示范經驗。

3.補齊欠發達地區發展短板。

學習借鑒浙江“山海協作”工程經驗，加快建立長三角核心地區與蘇北、浙西南、皖北等相對欠發達地區合作機制，深化蘇南蘇北結對幫扶、滬蘇浙與皖北結對幫扶工作機制。推進皖江城市帶承接產業轉移示范區、皖北承接產業轉移集聚區建設，加快蘇北地區“四化同步”改革，深化“山海協作”工程實施，加大皖西、浙南革命老區發展支持力度，全面推動欠發達地區跨越式發展。

（二）聚焦重點領域協同發力的路徑

1.加快構建協同創新產業體系。

強化科技戰略力量，發揮上海張江和安徽合肥綜合性國家科學中心作用，加快構建世界一流的重大科技基礎設施集群，完善“揭榜掛帥”科技項目管理方式，推進科技創新資源和平臺共建共享，開展關鍵核心技術集成攻關、聯合攻關，建設長三角科技創新共同體。推動創新鏈產業鏈融合分工，全面推行產業鏈供應鏈“鏈長制”，強化產業管理部門與鏈主企業或科研機構合作，組建面向市場的區域產業鏈促進機構，加快形成區域供應鏈的內循環。

2.共同建設綠色美麗長三角。

推進重要生態屏障和生態廊道共同保護，加強長江大保護，加強皖西大別山、皖南-浙西南生態屏障和淮河-洪澤湖生態廊道等保護。推進環境協同治理，加強環太湖、環巢湖、洪澤湖地區生態建設和環境綜合整治，探索長三角區域固體廢物和危險廢物聯防聯治機制，太湖流域水資源共保共享機制，加強節能減排降碳區域政策協同。建立健全生態產品價值實現機制，制定分地區分類型的生態管控及服務功能提升政策，加快打通生態優勢轉化為經濟優勢路徑。

3.加快基本公共服務均等化。

探索設立一體化發展基金和差別化的財政支持政策，對大城市要保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務。對中小城市要加大財政轉移支付力度和基金投入，增加公共服務及人員供給，提升中小城市教師和醫生的執業水平，加快彌補教師和醫生數量不足的短板，推進社會保險異地辦理，推進三省一市門診雙向直接結算。加快基礎設施互通互聯，加快打通沿海、沿江、環太湖和省際通道，在同城化地區率先實踐公共交通合作，完善新一代信息基礎設施互聯互通。

4.完善多元主體協同體制機制。

深刻轉變政府職能，優化政府職能體系。正確處理好政府與市場的關系，明晰自身和一體化的任務領域，營造公平競爭開放的市場環境，系統清理各類顯性和隱形壁壘，不搞地方保護政策。創新區域合作組織架構，保障合作健康持續。以市場為導向，以資本為紐帶，采用企業化運作方式，加快建立負責跨行政區合作項目建設、運營、管理專項功能的區域性公共機構。探索組建以政府為主導、專業力量為支撐的專家委員會，加強跨行政區合作重大問題的統籌研究謀劃。鼓勵各類行業組織、商會、產學研聯盟、企業家聯盟、智庫等機構參與推動一體化發展，搭建多種形式對話交流平臺，多領域開展咨詢獻策與區域合作。

（陳雯系中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員、蘇科創新戰略研究院理事長、長三角一體化發展決策咨詢專家，孫偉系中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員，袁豐系中國科學院南京地理與湖泊研究所副研究員。本文部分內容節選自陳雯等發表于《自然資源學報》2022年第6期“長三角一體化高質量發展：內涵、現狀及對策”一文）

標簽： 長三角一體化 高質量發展 美麗長三角 公共服務均等化