一直以來，美國債務上限問題始終沒有離開大眾視野。美國債務上限問題的形成，既有歷史原因，也有現實影響。2007~2009年的全球金融危機以及隨后發生的對全球經濟的衰退性影響，都是造成美國債務上限問題的重要原因。新冠疫情全球大流行，一方面大幅度地加大了各國的財政支出；另一方面，由于經濟下行的壓力，也嚴重影響了各國的財政稅收收入。美國聯邦政府為了應對新冠疫情，不斷加大財政開支，以“撒錢”的方式對美國企業和民眾進行紓困，這些措施無疑都持續性地加大聯邦政府債務問題，不斷地推高美國債務上限。剛剛過去的美國中期選舉，由于共和黨獲得眾議院優勢，拜登政府在立法議程上就受到更多阻礙，而美國債務上限問題將變得越發緊迫且越發難解。

連續加息加大債務償還成本

在必要的時期發行適當的公共債務，可以使政府能夠在未來一段時間內分散融資成本，特別是在應對自然災害、地緣政治挑戰，以及在重大基礎設施投資等方面，公共債務將發揮非常積極的財政支撐作用。但是，發行公共債務必須考慮償還能力，過高的公共債務水平不僅會擠出私人投資，而且會將過重的財務負擔遺留給后代。一般而言，美國的聯邦支出如果超過聯邦收入，兩者之間的差額是通過發行聯邦債券來填補的。也就是說，美國財政部通過發行各種債務證券為聯邦赤字和擴大聯邦信貸計劃提供資金。美國的“法定債務限額”也被稱為“債務上限”，是由美國國會設定的美國聯邦政府可以承擔的債務數額的上限。債務上限限制了幾乎所有的美國聯邦債務，既包括公眾持有的國債，也包括主要由聯邦信托基金持有的政府內部債務，都會受到債務上限的限制。

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截至目前，2001財年是美國聯邦政府出現財政盈余的最后一個財年。2001財年末，美國聯邦政府的債務總額為5.8萬億美元，約占當年美國國內生產總值(GDP)的55%。但是，自2001財年以來，美國聯邦政府的債務水平持續上升。截至2022年11月中旬，美國聯邦政府債務總額約為31.3萬億美元，約為美國GDP的122%，而公眾持有的債務約為美國GDP的95%，增長幅度驚人。由于自1980年以來，美國利率處于較長時期的下降趨勢，美國長期債券利率從1981年的15%降至2020年的0.5%，客觀上幫助美國聯邦債務降低了償債費用。但是，為了應對居高不下的通脹水平，2022年以來美國聯邦儲備委員會已經連續四次加息75個基點，將聯邦基金利率目標區間上調到3.75%~4%之間。

上調利率有利于促使通脹水平下降，2022年11月10日美國勞工部公布的數據顯示，10月份美國消費者價格指數（CPI）環比增長0.4%，同比增長7.7%；CPI環比漲幅和9月持平，同比漲幅較9月收窄0.5個百分點，是2022年1月以來最小同比漲幅；如果剔除波動較大的食品和能源價格后，核心CPI環比上漲0.3%，同比上漲6.3%。10月美國CPI漲幅低于市場普遍預期，顯示通脹形勢略有好轉，說明美聯儲連續加息的政策已經在發揮作用。但是，美國連續加息在客觀上增加了美國聯邦債務的償還成本。依據美國國會預算辦公室（CBO）的測算，由于高通脹和利率增加的雙重影響，2022財年至2031財年的10年間美國聯邦債務將增加約2.5萬億美元的償還成本，而且這一趨勢仍將持續，這是一個非常重要的宏觀經濟問題。

債務上限將在明年初“觸頂”

2019年8月美國國會參眾兩院通過兩黨預算法案，該法案中的債務上限暫停條款于2021年7月31日失效。之后，美國財政部長耶倫啟用“特別措施”為聯邦政府運作提供資金。2021年10月美國國會通過一項法案，將債務上限上調4800億美元，使得拜登政府暫時渡過難關。2021年12月，美國國會又通過另一項法案，將債務上限提高2.5萬億美元，達到創紀錄的31.4萬億美元。

在美國聯邦債務中，公眾持有債務自2001年以來一直呈顯著增長的態勢，而政府內部債務卻始終保持相對平穩的水平。美國財政部的公開數據顯示，自2006年1月至2022年10月，美國政府內部債務保持在3萬億美元至7.5萬億美元之間，其間雖有上升，但上升幅度非常平緩。與此不同，公眾持有債務不僅總量超過政府內部債務，而且上升速度在不斷提升，2008年下半年，以雷曼兄弟銀行申請破產為標志，公眾持有債務開始加快速度，至2020年3月達到約17.5萬億美元；緊接著新冠疫情暴發，公眾持有債務的增加速度則更快，至2022年10月已接近25萬億美元。

除了應對新冠疫情的龐大開支，美國的聯邦醫療和退休計劃等方面的支出也會給美國聯邦政府的預算帶來巨大的壓力，而且這種壓力還是長期性的。根據CBO的測算，2022財年美國聯邦政府財政支出占GDP的比例約為23.5%，財政收入占GDP的比例約為19.6%，因此美國聯邦政府財政赤字約為GDP的3.9%，相對于2020年和2021年已有很大程度的縮小，主要原因是2022年以來美國在應對疫情方面的開支有所緩和，加上稅收收入的快速增長。不過,CBO預測，2022~2052年間美國聯邦政府財政赤字占GDP的比例平均約為7.3%，是過去半個世紀平均值的兩倍多,而且這個占比每年都會增長，2052年將達到GDP的11.1%。與此相對應，美國聯邦政府債務占GDP的比例將從2024年開始上升，到2031年超過歷史高點(達到107%)，此后繼續攀升，到2052年升至GDP的185%。在這樣的情勢下，預計2023年年初，美國債務上限將再次“觸頂”，也就是說，31.4萬億美元的債務上限水平不能滿足舉債要求，債務上限需要再次上浮。

“跛鴨任期”加大債務上限解決難度

剛剛結束的美國中期選舉，共和黨獲得眾議院優勢地位，民主黨以微弱優勢在參議院保持多數黨地位。盡管在民主黨看來，這樣的選舉結果已經很不錯了，但民主黨畢竟失去立法議程優勢，意味著拜登政府接下來的兩年任期將進入“跛鴨任期”（lame-duck session）。對于越發變得緊迫的債務上限問題，拜登政府將面臨來自共和黨的挑戰，預計兩黨將圍繞該問題展開激烈爭奪。

債務上限本質上是美國的經濟政策問題，并且，不出意外，債務上限一定會被再次上浮，允許美國聯邦政府繼續更大規模地舉債。因為，沒有人能夠承擔美國聯邦政府債務違約的責任，一旦這樣的情況發生，美國聯邦政府的舉債信用將發生災難性的影響。美國國會研究局（CRS）的研究報告指出，美國并不擔心債務問題，只要美國政府保持足夠的舉債能力。

但是，債務上限問題被美國國會兩黨用于黨派利益的爭奪，由于執政理念等方面的不同，兩黨會就與債務上限相關的開支項目等事宜激烈爭奪，這就使得債務上限問題的解決變得愈加復雜和困難。認識到這樣的困難，近來民主黨在不斷“加熱”債務上限問題，有的民主黨參議員甚至提出要廢除債務上限，徹底為聯邦政府“松綁”。由于債務上限空間即將于2023年年初被耗盡，屆時美國聯邦政府將再次面臨“關門”的風險，圍繞債務上限問題的爭奪將會更加激烈。

（勵賀林系天津商業大學會計學院院長、教授，姚麗系天津理工大學管理學院副教授。本文系2020年度國家社會科學基金一般項目“數字經濟征稅權國際競爭加劇背景下更好維護我國國家稅收利益研究”的階段性研究成果）

標簽： 美國債務 兩黨之爭 中期選舉 債務上限