在當(dāng)前城市發(fā)展加快進(jìn)入存量更新時(shí)代的背景下，上海以推進(jìn) “兩舊一村”改造為牽引，在加快探索城市更新背景下市域社會治理創(chuàng)新中承擔(dān)著引領(lǐng)性角色。2020年初，普陀區(qū)提出，新開工10萬平方米舊住房成套改造，讓非成套房屋居民過上“廚衛(wèi)獨(dú)用”的日子。 其中，曹楊一村被列為舊住房成套改造重點(diǎn)項(xiàng)目。曹楊一村是新中國成立后建設(shè)的第一個(gè)工人新村，落成于1952年，4個(gè)工區(qū)共48幢，社區(qū)內(nèi)廚衛(wèi)合用情況多，舊住房成套改造壓力大，面臨著目標(biāo)異質(zhì)性、方案滿意度、利益平衡性和簽約達(dá)標(biāo)率等難題。2019年至2021年期間，曹楊一村1499戶居民全部完成了從改造簽約、改造施工、回搬新居的舊住房成套改造，順利實(shí)現(xiàn)了新中國首個(gè)工人新村的“完美蝶變”，并作為上海首個(gè)工人新村精細(xì)化推進(jìn)舊房改造的成功實(shí)踐案例，于2021年5月21日被《人民日報(bào)》整版報(bào)道。

面對舊房成套改造這一新難題,曹楊新村街道踐行人民城市人民建和全過程人民民主理念，不斷創(chuàng)新群眾工作方法，積極探索一種“全過程融合共治”的市域社會治理模式創(chuàng)新。這一模式彰顯了為民導(dǎo)向下法治、德治與自治相結(jié)合，協(xié)同治理、情感治理與數(shù)字治理相整合，黨政、市場與社會治理主體相融合的全過程人民民主理念，通過充分發(fā)揮全過程民主協(xié)商與參與式治理在城市更新改造中的獨(dú)特優(yōu)勢，為全國城市老舊工人社區(qū)更新改造貢獻(xiàn)“曹楊模式”，助力打造新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”市域樣板。

(相關(guān)資料圖)

一、改造前融合共治，助力群眾共識凝聚

（一）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，延伸觸角深入群眾

街道黨工委高度重視黨建引領(lǐng)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與機(jī)制創(chuàng)新，提出了“‘三舊’改造工作推進(jìn)到哪里，黨組織就建在哪里，黨建工作就開展到哪里”理念，保障舊房改造順利推進(jìn)。一是優(yōu)化組織設(shè)置，密切聯(lián)系群眾。創(chuàng)新成套改造“臨時(shí)黨委+臨時(shí)黨支部”組織設(shè)置，成立了成套改造臨時(shí)黨委、臨時(shí)黨支部兩級黨組織，組建多支黨員突擊隊(duì)。在涉改基地因地制宜組建以黨員、干部為領(lǐng)銜的工作組，每個(gè)工作組對口聯(lián)系若干涉改居民，負(fù)責(zé)做好涉改居民的基本情況排摸、矛盾問題化解、簽約外搬工作等成套改造全過程、各環(huán)節(jié)工作任務(wù)。二是整合黨政治理資源，下沉基層注入領(lǐng)導(dǎo)力。配強(qiáng)人員力量，抽調(diào)街道內(nèi)外精干的后備干部、年輕同志與老書記、“老法師”組團(tuán)下沉基地，全脫產(chǎn)開展工作為成套改造注入“強(qiáng)心劑”。黨建引領(lǐng)治理網(wǎng)絡(luò)將黨的工作觸角延伸到成套改造最前線，發(fā)揮黨組織在舊改攻堅(jiān)中 的戰(zhàn)斗堡壘作用。

（二）歷史資源助力治理，規(guī)劃先行凝聚共識

曹楊一村被列為上海市第四批優(yōu)秀歷史建筑（2005年）和“首批中國20世紀(jì)建筑遺產(chǎn)”名錄（2016年），“是上海海派文化、紅色文化的重要載體，是需要留住的城市記憶”。通過規(guī)劃先行凝聚共識，曹楊街道，營造民主協(xié)商與民主決策良好氛圍，積極探索保護(hù)性改造 方案，在保護(hù)優(yōu)秀歷史建筑和改善居民生活條件之間尋求平衡。一方面，突出歷史風(fēng)貌保護(hù)和傳承。完整保留“鄰里單元”布局設(shè)計(jì)理念、扇形行列式分布的規(guī)劃特色以及空間肌理。另一方面，切實(shí)改善居民生活條件。通過優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)，將每幢房屋北側(cè)凹處的墻壁向外移兩米多，為每戶居民增加約8平方米的獨(dú)立廚衛(wèi)空間。規(guī)劃先行理念不僅充分保留并利用了歷史風(fēng)貌資源，同時(shí)創(chuàng)設(shè)了“把衛(wèi)生間和廚房分拆給各家”的共識型改造方案。

基于這一改造方案，曹楊街道通過整合數(shù)字治理資源，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型與基層民主實(shí)踐相結(jié)合，專門設(shè)置“廚衛(wèi)實(shí)景展示房”和“VR （虛擬現(xiàn)實(shí)）全景”樣板房，讓“紙上談兵”變成“身臨其境”，幫助居民更好理解方案、更加方便與設(shè)計(jì)師溝通方案調(diào)整細(xì)節(jié)，并讓設(shè) 計(jì)師駐點(diǎn)值守，回答居民咨詢，進(jìn)而更好凝聚改造方案共識。

（三）巧用情感治理資源，探索民主協(xié)商機(jī)制

一是探索情感治理驅(qū)動的基層民主協(xié)商機(jī)制。曹楊街道充分利用社區(qū)豐富的情感治理資源，通過“打感情牌”“講面子”等治理策略積極營造改造工作“氛圍”，激發(fā)群眾情感共鳴。注重排摸涉改居民的社會關(guān)系，特別是對改造工作有想法、不支持的居民，尋找能夠跟他們說得上話、聽得進(jìn)話的重要關(guān)系人。通過積極爭取重要關(guān)系人對改造工作的理解和支持，因人而異，適時(shí)介入涉改居民的思想工作之中，打消涉改人員顧慮，轉(zhuǎn)變涉改人員想法觀念，推動簽約成功。例如，屬地物業(yè)-曹楊物業(yè)，跨區(qū)域做工作，成功勸說一名長期“避而不見”居民主動到基地簽約；區(qū)域外共建單位-寶鋼股份集團(tuán)，由集團(tuán)高層共同配合街道向涉改員工做工作；聯(lián)盟單位-西部集團(tuán)、普陀區(qū)中心醫(yī)院等，在涉改員工中主動宣傳政策。二是探索“一戶一策”工作方法的基層民主協(xié)商機(jī)制。曹楊街道積極探索并創(chuàng)新“一戶一檔”和“一戶一方案”群眾工作方法，以此保障每戶居民合理訴求都能得到解決，在公平與效率之間尋求有機(jī)平衡。例如根據(jù)住戶情況梳理出“一戶一檔”，詳細(xì)列明每戶家庭成員信息、具體困難、訴求等；對舊房改造期間外搬居民，每月為每戶提供3600元到4800元的租房補(bǔ)貼。這一群眾工作方法創(chuàng)新，既有力保障了居民切身利益，同時(shí)有助于加快改造簽約進(jìn)度。

二、改造中融合共治，助推群眾矛盾化解

（一）嵌入市場治理資源，對接居民異質(zhì)需求

為滿足更新改造中群眾的個(gè)性化需求，化解潛在矛盾糾紛，曹楊街道在舊房改造中有機(jī)嵌入市場治理資源，以“有為政府+有效市場”良性互動創(chuàng)新群眾工作方法。一是創(chuàng)新“一戶一圖紙”工作機(jī)制。向市場引入一支優(yōu)質(zhì)設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)，根據(jù)近1500戶居民房間的實(shí)際情況和不同需求，為每家每戶提供個(gè)性化、精細(xì)化設(shè)計(jì)方案，后續(xù)環(huán)節(jié)按照圖紙施工、執(zhí)行。在這過程中，設(shè)計(jì)師入戶與群眾面對面溝通想法， 在一次次商討協(xié)調(diào)中，修改設(shè)計(jì)方案 3000 余次，用“量身定制”換群眾滿意，曹楊新貌也從圖紙躍然于現(xiàn)實(shí)。二是開設(shè)惠民市集，提供裝修設(shè)計(jì)服務(wù)。曹楊街道聯(lián)合上海市室內(nèi)裝飾行業(yè)協(xié)會，引入8家裝飾裝修企業(yè)現(xiàn)場服務(wù)，為居民提供舊房改造完成后的家居裝修方案和“惠民套餐”。三是打造“為你找房”項(xiàng)目。曹楊街道與中介公司簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，優(yōu)先提供短期租借房源，并減免中介費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)找 房無憂。

（二）創(chuàng)新民主協(xié)商機(jī)制，激發(fā)基層自治活力

曹楊街道不斷創(chuàng)新民主協(xié)商機(jī)制和運(yùn)行平臺，讓居民“唱主角”，充分保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，全過程參與成套改造。一是積極搭建“紅色議事廳”平臺，發(fā)揮其民主協(xié)商功能。將涉改居民群眾廣泛動員起來，把集中反映事項(xiàng)匯集起來，特別是將成套改造工作推進(jìn)中的難點(diǎn)問題作為民主協(xié)商的重要議題，并轉(zhuǎn)化為“事和院”“一把鑰匙開一把鎖”“同心成套改造助力團(tuán)”等自治項(xiàng)目，持續(xù)激發(fā)基層社區(qū)自治活力。例如，有位老人是社區(qū)第一代原住民，對突然要租房子“顛沛流離”一百個(gè)不愿意；另有戶居民剛重新裝修了房間，全新定制家具、重新鋪設(shè)地磚，實(shí)在是不舍得改造。面對這些矛盾和難題，居委干部和志愿骨干通過議事平臺和自治項(xiàng)目，共商共議，找出解決辦法做通思想工作，減少“爭吵聲”“抱怨聲”，增加“人情味”“煙火氣”。二是發(fā)揮社區(qū)骨干在民主協(xié)商中的“公共領(lǐng)導(dǎo)力”作用。積極挖掘社區(qū)中的黨員骨干、群眾骨干，加入成套改造工作組，發(fā)揮群眾做群眾工作的優(yōu)勢。

（三）推動高效協(xié)同治理，創(chuàng)新矛盾聯(lián)調(diào)機(jī)制

曹楊街道在踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”過程中，注重通過推動高效的部門間協(xié)同治理，助力社區(qū)更新改造中的群眾矛盾化解。一是創(chuàng)新 “2+3”社會矛盾聯(lián)調(diào)聯(lián)處工作機(jī)制。這一工作機(jī)制通過建立街道、居民區(qū)兩級調(diào)委會，探索三所聯(lián)動（派出所、司法所、律師事務(wù)所）， 創(chuàng)新多元治理主體融合共治的高效協(xié)同機(jī)制。依托三所聯(lián)動機(jī)制，打造星級“人民調(diào)解室”，會同居民區(qū)將矛盾化解在基層，自成立以來已化解矛盾糾紛70起；探索社區(qū)法治帶頭人“1＋3＋X”四位一體矛盾化解機(jī)制，充分調(diào)動居民區(qū)調(diào)委會和社區(qū)民警、結(jié)對律師、業(yè)委會， 以及樓組長、志愿者等力量，把懂法律、會調(diào)解、知社情的人士凝聚起來一起開展人民調(diào)解；創(chuàng)新在線調(diào)處機(jī)制，會同區(qū)法院共建“普法智聯(lián)·云間法官工作室”，為社區(qū)群眾提供在線調(diào)解、法律咨詢、普法宣傳等優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)。二是創(chuàng)新多元社會治理資源的整合機(jī)制。組建“紅色搬家先鋒隊(duì)”，由區(qū)域單位青年黨團(tuán)員等為改造中有需要的居民義務(wù)搬家，實(shí)現(xiàn)搬家無憂；設(shè)置“臨時(shí)倉庫”，整合區(qū)域單位資源，免費(fèi)提供臨時(shí)存儲大件家具場地，實(shí)現(xiàn)過渡無憂。多元社會治理主體及資源的有機(jī)整合，增強(qiáng)了社區(qū)治理的韌性與活力。

三、改造后融合共治，保障居民當(dāng)家作主

（一）整合數(shù)字治理資源，強(qiáng)化技術(shù)為民導(dǎo)向

在改造后的公共空間治理與居民生活品質(zhì)提升過程中，曹楊街道重視利用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、VR、5G 等數(shù)字技術(shù)賦能社區(qū)治理、滿足居民高品質(zhì)生活需求的獨(dú)特優(yōu)勢。一是借機(jī)社區(qū)改造規(guī)劃，優(yōu)化社區(qū)公共空間。優(yōu)化社區(qū)外景設(shè)計(jì)方案，架空線全部入地，居民頭頂不再有“蜘蛛網(wǎng)”；優(yōu)化社區(qū)綠化建設(shè)，拓寬主干道的同時(shí)，僅一工區(qū)的停車位就從原來的 20多個(gè)增加至70多個(gè)，同時(shí)增設(shè)部分新能源汽車充電樁。此外，為滿足居民晾曬衣物需求，專門設(shè)置一些集中晾曬區(qū)。二是對社區(qū)公共設(shè)施進(jìn)行智能化改造。例如，通過采用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造“戶外客廳”，設(shè)計(jì)自動打開、自動收攏的“屋頂”，方便居民 日常交流。再如，增設(shè)5G人工智能燈桿，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)智慧照明、環(huán)境監(jiān)測、播放廣播等多種功能。在不改變外部形態(tài)的情況下，圍繞居民日常生活需求，增加數(shù)字化、智能化設(shè)施投入，提升居民生活品質(zhì)，一定程度上代表了未來城市更新的趨勢和方向。

（二）促進(jìn)法治自治結(jié)合，擴(kuò)大有序政治參與

全過程人民民主倡導(dǎo)健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與。曹楊街道通過促進(jìn)法治與居民自治相結(jié)合的方式，創(chuàng)新出一系列旨在提升民眾參與社區(qū)事務(wù)治理意愿的工作方法。一是推動居民參與立法征詢。依托市人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)，街道踐行“全 過程人民民主”重要理念，累計(jì)開展68場立法征詢活動，先后進(jìn)行了27部法規(guī)草案的立法征詢工作，參與人數(shù)逾千人，提出意見建議495條，被采納123條，在全市25個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)中名列第一。二是發(fā)動居民參與人民建議征集。作為普陀區(qū)首個(gè)掛牌單位，曹楊街道構(gòu)建“一心、三片、廿點(diǎn)”的“家門口”人民建議征集點(diǎn)，通過定期發(fā)布人民建議征集主題、在人流密集場所設(shè)置建議郵筒、街道班子領(lǐng)導(dǎo)大走訪等形式聽取社區(qū)群眾在社區(qū)治理方面的真知灼見，不斷提高人民群眾參政議政的積極性和主動性。三是推進(jìn)人民建議轉(zhuǎn)化工作，讓 “金點(diǎn)子”變?yōu)橥苿由鐓^(qū)治理的“金鑰匙”。例如，街道牽頭建設(shè)“曹楊幸福飯?zhí)?middot;桐柏院”和“人民城市客廳·幸福餐吧”，解決社區(qū)老人助餐服務(wù)問題；聽取曹楊新村居民“利用公共空間增加充電樁”的意見后，房屋中介門口、居民小區(qū)兩側(cè)、銀行網(wǎng)點(diǎn)周邊，“花壇式” 充電樁悄然出現(xiàn)。

（三）促進(jìn)社區(qū)安全治理，保障弱勢群眾利益

全過程人民民主必須將“全體人民”都納入民主過程，特別注重從體制和機(jī)制上解決弱勢群體的政治利益。在社區(qū)改造后的常態(tài)治理時(shí)期，曹楊街道積極探索將社區(qū)安全治理創(chuàng)新作為社區(qū)弱勢群體切身利益的重要保障。街道通過“六防”工作機(jī)制創(chuàng)新（防火、防盜、防電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、防預(yù)付費(fèi)陷阱、防個(gè)人極端、防非法居住），守牢社區(qū)安全底線。其中，“防火、防盜、防騙”是與弱勢群眾利益密切的重要議題。例如，在當(dāng)前電信詐騙高發(fā)和養(yǎng)老詐騙有所抬頭的情況下，依托“六防”工作機(jī)制全力推進(jìn)反詐 APP安裝，做到反詐勸阻全閉環(huán)處置。通過“360”反詐系統(tǒng)攔截不安全小程序，編寫錄制反詐短音頻，重點(diǎn)關(guān)注反復(fù)推送高風(fēng)險(xiǎn)潛在被害人，第二輪回訪的上門見面率達(dá)100％。近期，公安、市場監(jiān)管對轄區(qū)內(nèi)涉及老年健康用品和健康服務(wù)的場所開展全面排查、整頓，成功搗毀以老年人為目標(biāo)的售賣假醫(yī)療器械的詐騙團(tuán)伙。自曹楊一村完成改造以來，小區(qū)內(nèi)未發(fā)生入戶盜竊案件，曾經(jīng)影響社區(qū)安全的違法搭建、飛線充電、人電同屋以及木質(zhì)結(jié)構(gòu)房屋易燃等問題得到有效解決。

曹楊一村的完美蝶變之路，以100%改造簽約率、100%改造成功率、100%改造美化率，為超大城市舊區(qū)改造的精細(xì)化社會治理提供了重要實(shí)踐案例與成功樣板。在這過程中，曹楊街道積極在改造前、改造中和改造后的全流程持續(xù)創(chuàng)新群眾工作方式，全過程踐行基層人民 民主協(xié)商理念，并初步探索出一種“全過程融合共治”的市域社會治理模式創(chuàng)新，為全國城市老舊工人社區(qū)更新改造貢獻(xiàn)“曹楊經(jīng)驗(yàn)”，助力打造新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”普陀樣板。

上海的“兩舊一村”改造攻堅(jiān)戰(zhàn)仍在路上，中國城市舊城區(qū)更新改造的社會治理創(chuàng)新仍在持續(xù)探索。楓橋路上的“曹楊經(jīng)驗(yàn)”，在踐行全過程人民民主理念的康莊大道上不斷前進(jìn)，持續(xù)擦亮全過程融合共治在城市更新時(shí)代下社會治理創(chuàng)新中的特色品牌。

曹楊新村街道辦事處

2023 年 3 月

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