4月18日歐洲議會通過了一項(xiàng)旨在應(yīng)對氣候變化，減低碳排放的議案，它是歐盟提出的在2050年之前達(dá)到碳中和的"綠色協(xié)議"的核心部分。該議案的措施就是人們俗稱的碳關(guān)稅，其正式名稱為“碳邊界調(diào)整機(jī)制”（CBAM）。歐盟此舉對全球影響巨大，既創(chuàng)新了國際貿(mào)易規(guī)則，又借助貿(mào)易政策工具推動(dòng)全球氣候政策的調(diào)整。了解歐盟碳關(guān)稅對認(rèn)知和實(shí)現(xiàn)中國“碳中和”的重要性有直接意義。

歐盟開征碳關(guān)稅的目的

(相關(guān)資料圖)

歐盟是全球倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的急先鋒。根據(jù)名為“Fit for 55”的氣候法規(guī)定，歐盟的目標(biāo)是到2030年將其溫室氣體排放量在1990年的基準(zhǔn)水平上減少55%，并在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。為了實(shí)現(xiàn)這一雄心勃勃的承諾，歐盟的“Fit for 55”氣候政策一攬子計(jì)劃提議對歐洲排放交易系統(tǒng)（EU ETS）進(jìn)行重大改革，這將大幅增加歐洲企業(yè)為其溫室氣體排放支付的成本。

歐盟排放交易系統(tǒng)是一個(gè)“總量管制和交易”計(jì)劃，對某個(gè)地區(qū)的特定污染物排放權(quán)進(jìn)行限制，企業(yè)可以在該地區(qū)內(nèi)進(jìn)行排放權(quán)交易。它覆蓋了歐盟約45%的溫室氣體排放。根據(jù)“總量控制與交易”原則，所有參與設(shè)施可排放的溫室氣體總量都設(shè)定了最高限額。然后，歐盟的排放配額被拍賣或免費(fèi)分配，隨后可以進(jìn)行交易。

歐盟排放交易系統(tǒng)會提高能源投入的價(jià)格，相對于沒有碳價(jià)格的司法管轄區(qū)的生產(chǎn)，碳價(jià)格可能會對歐盟的生產(chǎn)造成不利影響。這種劣勢可能會通過將生產(chǎn)和排放轉(zhuǎn)移到其他司法管轄區(qū)來破壞碳定價(jià)政策的環(huán)境有效性，這一過程被稱為“泄漏”。為了防止泄漏，政策制定者設(shè)計(jì)了一些機(jī)制，在為溫室氣體排放付出代價(jià)的國內(nèi)生產(chǎn)商和可能不為此付出代價(jià)的進(jìn)口商之間創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。這個(gè)機(jī)制的名稱是CBAM。

CBAM就是加征進(jìn)口關(guān)稅的機(jī)制，這一機(jī)制的緣由是歐盟為了實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，導(dǎo)致了歐盟境內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)格上升，歐盟之外的進(jìn)口產(chǎn)品因價(jià)格中沒有含碳價(jià)格而占據(jù)了競爭優(yōu)勢，歐盟為了公平競爭，要對進(jìn)口產(chǎn)品加征關(guān)稅，以抵消進(jìn)口產(chǎn)品不含碳價(jià)格的優(yōu)勢。碳關(guān)稅將在2026年或2027年正式實(shí)施，但有一個(gè)過渡期，在此期間，進(jìn)口商將被要求提交有關(guān)其貨物碳含量的詳細(xì)信息，以及在原產(chǎn)國為進(jìn)口產(chǎn)品中的排放支付的任何碳價(jià)格。碳關(guān)稅主要針對鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力，以及氫氣等產(chǎn)品的進(jìn)口征收碳稅。

2021年9月，世界貿(mào)易組織（WTO）副總干事讓-馬里·波岡在歐洲經(jīng)濟(jì)和社會委員會關(guān)于碳邊界調(diào)整措施的公開聽證會上強(qiáng)調(diào)，多邊貿(mào)易規(guī)則不會阻礙采取雄心勃勃的環(huán)境政策，前提是它們不歧視WTO成員，也不是變相的保護(hù)主義。他還強(qiáng)調(diào)，解決碳“泄漏”問題的第一個(gè)最佳解決方案是就碳定價(jià)達(dá)成全球協(xié)議。讓-馬里·波岡的態(tài)度表明了WTO對歐盟碳關(guān)稅的原則立場，但不等于他的言論已經(jīng)回答了碳關(guān)稅是否符合WTO規(guī)則的問題。歐盟征收碳關(guān)稅是否符合WTO規(guī)則，WTO成員方之間依然在展開爭論。

歐盟征收碳關(guān)稅對發(fā)展中國家的消極影響

第一，對中國的消極影響。今年3月15日，中國在WTO貿(mào)易與環(huán)境委員會（CTE）會議上提出了“就貿(mào)易方面和某些環(huán)境措施的影響進(jìn)行專門的多邊討論”的建議。中方宣讀了提交的部分內(nèi)容，并指出希望成員方在實(shí)施具有“廣泛影響”的環(huán)境措施時(shí)提交一份書面報(bào)告，然后討論以下要素：措施的法律依據(jù)、實(shí)施與環(huán)境目標(biāo)之間的聯(lián)系、對貿(mào)易影響、與WTO規(guī)則的一致性以及措施對發(fā)展中成員的影響。中方建議利用CTE作為此類討論的平臺。

歐盟征收碳關(guān)稅對中國的消極影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是對碳價(jià)的影響。2017年中國公布了全國碳排放交易體系。2021年7月，上海環(huán)境能源交易中心運(yùn)營的平臺開始交易。交易最初僅涵蓋電力行業(yè)，該行業(yè)占該年度碳排放量的40%。2020年，中國碳排放交易體系平均碳價(jià)維持在3.28美元至12.62美元之間，顯著低于歐盟碳排放交易體系的價(jià)格。CBAM實(shí)施后，即使中國對歐出口在國內(nèi)支付了碳成本，但由于碳價(jià)不對等，歐盟進(jìn)口商仍需購買CBAM證書。從而歐盟主導(dǎo)全球碳價(jià)格并影響其他國家的碳價(jià)格，中國將面臨排污權(quán)交易市場自主定價(jià)的挑戰(zhàn)。

其次是對中國商品出口的潛在影響。根據(jù)Comtrade數(shù)據(jù)，2020年CBAM 涵蓋的產(chǎn)品僅占中國對歐盟出口的1.19%。因此，短期內(nèi)對中國對歐盟出口影響不大。但從長遠(yuǎn)來看，由于歐盟在低碳領(lǐng)域不斷發(fā)力，設(shè)計(jì)新規(guī)則以提升自身產(chǎn)業(yè)競爭力，可能會削弱主要制造大國在技術(shù)和生產(chǎn)成本方面的優(yōu)勢。一旦制定新的碳稅并針對中國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)征收，結(jié)合反補(bǔ)貼和供應(yīng)鏈等其他貿(mào)易法案，可能會形成限制中國產(chǎn)業(yè)的一攬子政策。

總之，CBAM勢必改變國際貿(mào)易的流向和結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致全球貿(mào)易格局發(fā)生重大變化。從這個(gè)角度看，中國2030年“碳峰值”和2060年“碳中和”目標(biāo)不僅具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)意義，而且對經(jīng)濟(jì)貿(mào)易也具有戰(zhàn)略意義。在雙碳目標(biāo)下，隨著中國工業(yè)持續(xù)優(yōu)化生產(chǎn)流程，降低能耗和排放，中國有潛力在面臨歐盟CBAM挑戰(zhàn)的情況下存在提高相對成本優(yōu)勢和市場競爭力的能力。

第二，對印度的消極影響。印度反對歐盟碳關(guān)稅的聲音非常強(qiáng)烈。印度不但揚(yáng)言要與歐盟在WTO對簿公堂，而且揚(yáng)言要對歐盟實(shí)施報(bào)復(fù)性關(guān)稅。碳關(guān)稅可能傷害了印度的經(jīng)濟(jì)利益。歐盟是印度第三大貿(mào)易伙伴，2021年貨物貿(mào)易額達(dá)880億歐元，占印度貿(mào)易總額的10.8%。如果CBAM僅涵蓋電力、水泥、化肥、鋁和鋼這五種高碳產(chǎn)品，那么從出口總量來看，對印度的影響將是有限的。然而，如果考慮印度對歐盟的全部出口，那么超過50%的印度對歐出口都屬于CBAM范圍，這將削弱印度對歐洲的出口能力。

受影響最大的是印度鋼鐵行業(yè)，其次是鋁行業(yè)。在碳強(qiáng)度方面，印度產(chǎn)品的碳強(qiáng)度明顯高于歐盟和許多其他國家，因?yàn)槊禾吭谡w能源消費(fèi)中占據(jù)主導(dǎo)地位。據(jù)印度煤炭部統(tǒng)計(jì)，燃煤發(fā)電比例接近75%，遠(yuǎn)高于歐盟的15%和全球平均水平的36%。鋼鐵和鋁的直接和間接排放是印度的主要關(guān)注點(diǎn)。雖然目前CBAM的范圍可能僅限于少數(shù)幾個(gè)行業(yè)，但在未來，它可能會擴(kuò)大到其他行業(yè)，如精煉石油產(chǎn)品、有機(jī)化工、醫(yī)藥、紡織品，這可能會對印度出口產(chǎn)生負(fù)面影響。

第三，對發(fā)展中國家的總體影響。歐盟碳關(guān)稅對發(fā)展中國家的消極影響在于減少了出口導(dǎo)向型發(fā)展的機(jī)會。芬蘭銀行估計(jì)，進(jìn)口每噸二氧化碳28美元的 CBAM相當(dāng)于2%的平均進(jìn)口關(guān)稅。根據(jù)該研究，從印度進(jìn)口的產(chǎn)品將面臨4%的關(guān)稅。發(fā)展中國家的出口商可能面臨進(jìn)入歐盟市場的重大障礙，使發(fā)展中國家原本享受到的關(guān)稅優(yōu)惠條件喪失相對優(yōu)勢。如果歐盟把CBAM擴(kuò)展到更多的行業(yè)，發(fā)展中國家更容易受到CBAM的影響。

歐盟征收碳關(guān)稅對全球氣候政策的積極意義

不得不承認(rèn)歐盟碳關(guān)稅對促進(jìn)全球減排有積極的作用，例如，土耳其受到CBAM的影響，宣布了自己的排放交易體系。美國也在醞釀自己的碳關(guān)稅，2022年6月7日，三位美國參議員提出了一項(xiàng)基于窄幅邊界調(diào)整的碳稅立法，也就是美國版CBAM，該法案名為《清潔競爭法》。與歐盟CBAM類似，《清潔競爭法》對進(jìn)口商品征收二氧化碳排放費(fèi)用，并將收入提供給發(fā)展中國家。但由于美國沒有統(tǒng)一的碳價(jià)，《清潔競爭法》的獨(dú)特之處在于：公司將只為超過行業(yè)平均水平的排放量支付碳費(fèi)，征收的對象為不僅是進(jìn)口商，還包括美國國內(nèi)生產(chǎn)商。

面對歐美國家的碳關(guān)稅措施，中國一方面要據(jù)理力爭，維護(hù)自己的利益；另一方面更應(yīng)該努力減少碳排放。

（作者系上海師范大學(xué)天華學(xué)院商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）

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