近期，以“毀姜種糧”為代表的整治農地“非糧化”現象，引發社會關注。

然而，根據第三次全國國土調查、2020年度國土變更調查和督察執法情況，占用耕地植樹造綠、挖湖造景、發展林果業和挖塘養魚等耕地“非農化”“非糧化”（下稱“兩非”）問題仍然突出。

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日前發布的《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2022-2023）》（下稱“農村綠皮書”）指出，耕地用途改變行為較為零散和隱蔽，監管成本較高，且強制的法律和行政手段控制耕地“非農化”容易引發社會矛盾。“農村綠皮書”系列由中國社會科學院農村發展研究所和國家統計局農村社會經濟調查司共同組織編撰。

中國社會科學院農村發展研究所助理研究員李婷婷對第一財經記者表示，2016年以來，“非糧化”導致我國糧食生產能力減少約2.1%，并且對糧食主產區、小麥和稻谷主產區有更大影響。她認為，由于我國耕地“非糧化”的區域差異特征明顯，因此，結合地區特點科學界定“非糧化”內涵并進行分類研究十分必要。

九三學社湖北省委經濟專委會副主任、華中農業大學經濟管理學院教授何可對第一財經記者表示，在大力整治耕地“兩非”的過程中，要在保障糧食安全和尊重群眾意愿之間找到平衡點。

整治“兩非”需遵循三大規律

由于農業的不同部門對耕地資源的爭奪日益激烈，保障谷物種植的壓力越來越大。“農村綠皮書”提到，2008-2019年，全國耕地減少了1.13億畝，耕地植樹造綠、挖湖造景、發展林果業和挖塘養魚等現象層出不窮，蔬菜、水果、水產品等食物生產向開發利用難度較低的耕地集中，進而出現糧食播種面積下降與糧食種植的“上山下河”的現象。

盡管我國政府通過行政干預、法律法規等方式，采取過耕地保護與耕地用途管制的措施，但“農村綠皮書”指出，耕地保護與耕地用途管制監管成本較高，實施經濟懲罰的空間有限。

同時，在蔬菜、水果等副食品價格不斷提高的情況下，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全，只有不斷強化耕地保護和用途限制的強度，以及推動農業技術快速進步，從而容易伴隨產生口糧過剩、農戶增收放緩等非預期效果。

關于遏制“非農化”、防止“非糧化”，農業農村部強調，除行政手段、法律手段，今后還要注意采取經濟手段，給農民以利益引導。尤其要注意，各地在把控“兩非”問題的時候，不能搞“一刀切”“翻燒餅”，簡單粗暴地把之前農民種的其他東西給砍了。要合理合情、實事求是，制定一個逐步回歸的時間表，把握好這個進程。

李婷婷稱，面對外界諸多不確定性因素，我國要高度重視耕地“兩非”現象。在整治過程中，需遵循三大規律。一是自然規律。比如，對于坡耕地或陡坡地等不穩定耕地，進行退耕還林還草是為了防治水土流失。

二是經濟規律。由于糧食種植比較收益低，農民為了增收，有強烈的發展經濟作物的需求。因此，要在保障糧食安全的基礎上，尊重經濟和市場規律，尊重農民意愿和種植歷史傳統，允許在不破壞耕作層的基礎上，種植糧食作物之外的農作物，也能避免農民在無法種植經濟作物和糧食作物低收益的權衡下發生耕地撂荒。

與此同時，要科學界定“糧食”范疇，不能將種植糧食之外的行為全部認定為“非糧化”。當前，以谷物類、豆類和薯類為主的糧食范疇，已無法適應膳食結構改善對蔬菜、肉類需求上升的客觀現實。

三是社會規律。以資本下鄉為例，需進行必要引導和管控。流轉土地發展適度規模經營，要確保有意愿、有技能從事糧食生產的專業大戶獲得土地，而那些有能力獲得土地的資本，即使獲得土地也不能將其轉為它用。地方政府應采取優惠金融信貸等支持政策，鼓勵適度規模經營“趨糧化”。

李婷婷認為，總結來說，有必要按照一定原則對耕地“非糧化”合理性進行判斷，提出進一步細分耕地“非糧化”的類型，從而為國家提出更加具體的、有針對性的政策管控提供依據，避免在“非糧化”整治過程中的“一刀切”亂象發生。

針對耕地“兩非”現象，何可建議，第一，根據土地條件、氣候特點、市場需求等因素，合理規劃不同類型的耕地功能區。第二，完善補償機制，比如現金補償、實物補償、技術培訓、就業安置等，給予受損農戶合理補償。第三，建立健全整治“兩非”政策的執行和考核機制，明確責任主體和責任內容，規范操作流程和標準要求，加強監督檢查和問責追責。

“農村綠皮書”提到，以“限制”為主的耕地保護和用途限制政策，能夠保障口糧安全，但不足以令食物供給體系向踐行大食物觀的方向變遷，亟須從“激勵”的思路出發，調整推動食物供給體系變遷的政策取向。

土地復墾與撂荒并存

一邊是大力整治耕地“兩非”現象，然而另一邊卻是耕地大面積撂荒。“農村綠皮書”研究結果顯示，21世紀以來，中國耕地撂荒現象普遍，撂荒率在5.86%左右波動。2009年，耕地撂荒率達到研究期內的最高值，為7.39%，耕地撂荒面積也高達1.50億畝，在研究期內撂荒面積最大。

“農村綠皮書”指出，年均1億多畝的耕地撂荒面積，一方面導致糧食總產量減少，影響國家的糧食安全，與中國耕地資源稀缺、大量農產品依賴進口的現象相矛盾；另一方面，大量撂荒耕地意味著中國糧食增產和調結構運作空間潛力大。

“農村綠皮書”研究顯示，2002-2020年，中國撂荒耕地的平均緯度逐步南移。2002年，撂荒耕地的平均緯度為34.39°；2019年，撂荒耕地的平均緯度最低，為31.42°，比秦嶺-淮河線南界還低0.66°。

值得注意的是，南方地區普遍水量充沛，該區耕地大面積撂荒，意味著農業生產重心的北移，與中國南多北少的水資源空間分布形成錯位，加劇了“水資源-耕地”在空間上的失衡，不利于國家的糧食和生態安全。

作為“非糧化”的極端現象，耕地撂荒在主產區、產銷平衡區和主銷區普遍存在。“農村綠皮書”研究顯示，這三大區域的耕地撂荒率的波動分別為2.89%、12.58%、14.07%。

產銷平衡區和主銷區較高的耕地撂荒率，增加了中國實現糧食自給戰略的壓力。

除此以外，補充耕地的年均撂荒率始終高出原有耕地。

“農村綠皮書”研究顯示，補充耕地的年均撂荒率為13.84%，高出全國平均水平7.92個百分點。2017年，補充耕地的撂荒率為12.26%，意味著399.30萬畝的補充耕地中撂荒了48.95萬畝。

李婷婷稱，大范圍撂荒無疑是對資本和土地的巨大浪費，同時引起糧食產量損失以及生態安全風險等隱患。

耕地撂荒的背后，重要原因是農業比較效益低。“農村綠皮書”研究顯示，以小麥為例，2020年小麥生產的畝均現金收益為493.82元，但是每畝隱含的人工和土地成本合計510.45元，比現金收益高出16.63元。

與農業比較收益低這一內因相比，土地流轉機制不暢也是主要原因。土地流轉意味著土地成本顯化，顯化了的高額流轉租金使得農業的低利潤進一步被侵蝕，進而逼退了土地流轉需求市場的發育。

為此，李婷婷建議，一方面，應多舉措提高農業比較收益、破解農業人力資本短缺問題；另一方面，應著力打通耕地流轉中的高租金、難轉出和土地制度約束等障礙。

21世紀以來，我國糧食生產重心向東北地區和中西部地區集中，并形成“北糧南運”的格局。在這樣的背景下，2022年中央經濟工作會議提出，實施新一輪千億斤糧食產能提升行動。

需要指出的是，由于糧食商品價值偏低，農戶選擇了“兩非”，糧食主產區也面臨“糧財倒掛”“高產窮縣”的困境。

中國社會科學院農村發展研究所助理研究員胡凌嘯對第一財經記者表示，健全主產區利益補償機制勢在必行。比如，擴大財政轉移支付規模、補齊非糧食主產區責任分擔機制、引導金融和社會資本參與發展主產區的糧食產業。

他提到，確保廣大農民種糧掙錢得利，才是“實施新一輪千億斤糧食產能提升行動”的主線。做好“地與技”、規模效益這兩篇文章，就十分關鍵。前者指要將保耕地數量和提耕地質量同等重視、同步推進，整合科研力量推動農業關鍵核心技術攻關；后者指在農民自愿前提下，結合高標準農田建設、土地整治等逐步解決農地細碎化問題，實現“小田并大田”，深化土地制度改革，為土地經營權流轉清除障礙，讓有經營能力的農民獲得更大經營面積，實現優質農業勞動力和土地的優化配置和效率組合。

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