2023年1月13日和1月19日，美國財政部長耶倫連續兩次致信國會領導人，只為一件事，那就是美國的債務上限問題。在1月13日的信中耶倫指出，2021年12月16日美國國會批準的31.381萬億美元的債務上限，將于2023年1月19日觸頂，這意味著財政部將不得不啟用“非常措施”以防止美國出現債務違約。在1月19日的信中，耶倫向國會領導人確認美國債務上限已經觸頂，并通知國會領導人，由于債務上限問題，財政部將暫停向“公務員退休金和殘疾人保障基金”（CSRDF）和“郵政系統退休人員健康福利基金”（PSRHBF）注入資金。耶倫在信中發出警告，“非常措施”存在相當大的不確定性，敦促國會立即采取行動以保護美國的國家信用。但是，圍繞債務上限問題，民主黨和共和黨卻有著自己的盤算，兩黨之間就債務上限問題的爭奪和博弈再次上演，而美國不斷高企的債務需要世界各國謹慎觀察和高度警惕。

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“非常措施”只是權宜之計

依據美國憲法，美國國會擁有“錢袋權力”（power of the purse）。作為“錢袋權力”的一部分，美國國會將債務上限用作限制美國聯邦政府債務的重要手段，債務上限覆蓋美國聯邦政府債務總額的99%，包括公眾持有的債務(用于為預算赤字融資)和發行給聯邦政府賬戶的債務(用于履行聯邦義務)。設立債務上限的本意是防止聯邦政府無節制地舉債，國會可以監督檢查聯邦政府的收入和開支，通過預算法案影響美國的債務水平。可是，設定債務上限并沒有有效阻擋美國債務不斷地、快速地上升，2021年12月16日美國國會批準將債務上限提升2.5萬億美元，債務上限再一次刷新紀錄，達到目前的31.381萬億美元，而拜登政府僅用13個月的時間就將舉債空間耗光用盡，債務上限再次觸頂，這只能說明美國的債務問題在快速膨脹，風險在持續增加。

一旦債務上限觸頂，美國財政部可以啟用“非常措施”的一系列“組合拳”，“非常措施”可以持續幾周，也可以持續幾個月，以幫助聯邦政府在新的債務上限被批準之前渡過難關。美國財政部近年來用到的“非常措施”有4種類型，第一種是暫停發行“州和地方政府債券”，這種債券平均每月的發行金額為100億美元，在暫停期間，某些州和地方政府會發行某種類型的新債券。第二種是暫停向“公務員退休金和殘疾人保障基金”和“郵政系統退休人員健康福利基金”注入資金，耶倫已經多次啟用該措施。第三種是暫停向政府證券投資基金(G基金)所持有的“聯邦雇員退休儲蓄計劃”(TSP)進行每日再投資，G基金是為聯邦雇員設立的貨幣市場固定供款退休基金。第四種是可以暫停向外匯穩定基金(ESF)持有的國債進行每日再投資，外匯穩定基金（ESF）可以買入或賣出外國貨幣。

目前，美國財政部主要啟用第二種措施，仍舊保留其他措施作為備選工具，但這也只是權宜之計。所謂“非常措施”，其實質不過是暫停某些非緊急的開支項目，以騰出財力空間確保美國不出現債務違約，是以“空間換時間”的技術手段而已，不是解決問題的根本之道。耶倫在寫給國會領導人的信中特別明確指出，如果債務上限不能及時解決，財政部的“非常措施”以及現金將在2023年6月初耗盡，美國出現債務違約的風險在上升。

兩黨的立場迥然不同

美國2022財年的國內生產總值（GDP）約為25.44萬億美元，以31.381萬億美元的債務上限粗略估計，美國債務約為美國GDP的123%，美國一年的GDP不足以還清美國的債務，這確實需要引起世界各國的高度警惕。拜登總統的高級經濟顧問吉恩•斯珀林認為，巨額債務并不是拜登政府造成的，而是往屆政府不斷積累和遺留下來的，并且認為新冠疫情不是債務上限再次觸頂的主因，而是上一屆特朗普政府高達2萬億美元的減稅政策使然。在這樣的認知和情緒之下，民主黨的拜登政府堅持認為債務上限問題是一個簡單的、獨立的問題，不應該將其復雜化，應該參照以前的做法，僅就債務上限問題達成兩黨一致法案。但是，中期選舉后的共和黨并不這樣認為，在債務上限問題上，兩黨的立場是迥然不同的。

中期選舉后共和黨獲得眾議院優勢地位，而民主黨以微弱優勢在參議院保持多數黨地位，而一直以來債務上限是兩黨的博弈焦點，是兩黨的“必爭之地”。眾議院的共和黨議員提議大幅削減聯邦政府開支，以換取他們在再次提高債務上限方面的合作，由于掌握著眾議院的大權，共和黨議員尋求民主黨做出重大讓步。共和黨保守派議員尋求將聯邦政府開支削減到2022財年的水平，新上任的眾議院議長凱文·麥卡錫掌管著眾議院的談判，麥卡錫期望利用債務上限作為削減聯邦政府開支的籌碼，甚至提出愿意直接和拜登總統進行協商。民主黨并沒有就此讓步，提出國會需要無條件地解決債務上限問題，不應該附加任何籌碼，拜登政府不會就債務上限問題做出任何妥協讓步。

但是，問題沒有那么簡單，共和黨議員不僅在眾議院占據優勢地位，就是在共和黨為少數黨的參議院，也需要至少60票才能通過債務上限法案，即使民主黨尋求啟用寶貴的“預算和解程序”，也需要至少50票（再加上副總統哈里斯），這不僅需要民主黨自身的團結，而且必須得到共和黨的合作。看起來，解決債務上限問題不會一帆風順。

美國債務已經“高處不勝寒”

債務上限只是兩黨博弈的焦點，并不是美國經濟社會問題的關鍵，債務本身才是問題的關鍵。無論是誰，都非常清楚一旦美國出現債務違約，將給美國帶來怎樣的信用災難，將給全球金融市場帶來怎樣的負面影響。因此可以預見，無論是在參議院還是眾議院，共和黨和民主黨終會就債務上限達成妥協，批準聯邦政府繼續舉債，只不過時間的長短、情節的起伏跌宕、過程的難易程度不同罷了。

以債務上限為故事主題，每一次上演不同的戲碼，華盛頓國會山的議員們都會不厭其煩地侃侃而談，似乎哪一方的主張都有些道理，但是故事結尾的“彩蛋”又都是美國債務一次又一次地刷新紀錄、創造新高。究竟如何才能真正地解決問題，至少走在解決問題方向的道路上，不僅美國，持有美國國債的其他國家也同樣需要知道答案。

每一次為了債務上限的爭吵，都在警示美國債務已經“高處不勝寒”了，美國信用一次又一次地迫近危險邊緣，而在提升債務上限之后，似乎又都恢復平靜，靜待美國債務水平的繼續上升，這是不可持續的。畢竟，以不停地舉債、續債度日，不是長久之計，盡管這樣的模式已經持續得夠久了。

有一種聲音認為，美國可以不必擔心債務問題，只要美國能夠保持足夠的舉債能力，這一觀點有失偏頗，也蘊含風險。美國仍然是世界上唯一的超級大國，無論是在經濟、軍事、教育、科技等各個方面，但是高企的美國債務，卻是美國的重大隱患。自1980年以來，美國利率處于較長時期的下降趨勢，美國長期債券利率從1981年的15%降至2020年的0.5%，客觀上幫助美國債務降低了償債費用。但是，為了應對居高不下的通脹水平，2022年以來美國聯邦儲備委員會的連續多次加息，客觀上增加了美國債務的償還成本。

依據美國國會預算辦公室（CBO）的測算，由于高通脹和利率增加的雙重影響，2022財年至2031財年的10年間美國債務將增加約2.5萬億美元的償還成本，而且這一趨勢仍將持續。“解鈴還須系鈴人”，逐步減少赤字、降低債務水平，不僅有利于美國自身的經濟社會發展，也有利于世界經濟的穩定和安全。

（勵賀林系天津商業大學會計學院教授，姚麗系天津理工大學管理學院副教授）

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